عامل اصلي رکود در بازار مسکن کشف شد

برج‌سازي در تهران طي 10 سال گذشته 76 درصد نسبت به دهه موسوم به «تراکم فروشي» افزايش يافت. بررسي‌ها درباره علت اين جهش در تيراژ بلندمرتبه‌سازي، ردپاي «رکود مسکن» را نشان مي‌دهد.
در دو موج رکود ملکي دهه اخير، سه عامل مرتبط با اقتصاد شهر و اقتصاد مسکن، از جمله «کاهش منابع حاصل از عوارض ساخت» و «افت فعاليت‌هاي ساختماني»، باعث شد مديريت شهري و سرمايه‌گذاران در اقدامي مشترک، زمينه برج‌سازي بيشتر را رقم بزنند تا عوايد مالي اين نوع ساخت‌و‌ساز، کسري بودجه شهر و زيان بازار مسکن را جبران کند.
ساخت‌وساز در شهر تهران درست در دوره موسوم به «شديدترين نوسانات سيکل‌هاي تجاري بازار مسکن»، با جهش در تيراژ «بلندمرتبه»ها روبه‌رو شد طوري که تعداد برج‌هاي احداث شده در پايتخت طي 10 سال اخير، 76 درصد نسبت به دهه «تراکم‌فروشي» افزايش پيدا کرد. بررسي‌هاي «دنياي اقتصاد» از 5 دهه برج‌سازي در تهران، از نوعي رابطه معنادار و مستقيم بين «رکود مسکن» و «برج‌سازي» حکايت دارد و نشان مي‌دهد: در سال‌هايي که حجم ساخت و ساز به دليل نبود تقاضاي موثر ناشي از تخليه حباب مسکن، نصف مي‌شود و کارگاه‌هاي ساختماني تا مرز تعطيلي کامل پيش‌ مي‌روند، «برج‌سازي» در نقش «بازوي نجات» سرمايه‌گذاران و شهرداري از آسيب‌هاي مالي رکود مسکن، شتاب مي‌گيرد و به تنها منطقه فعال بازار ملک تبديل مي‌شود. از ابتداي شکل‌گيري ساخت و سازهاي بلندمرتبه تاکنون،‌ نزديک به 1000 برج در پايتخت ساخته شده که سهم سال‌هاي دهه 70 -رونق فروش تراکم ساختماني- از اين بازار، معادل 230 ساختمان بلند بوده اما 406 سازه از همين جنس در سال‌هاي 84 تا 94 احداث شده‌ است.
مابقي برج‌ها که قديمي‌ترين بلندمرتبه‌هاي امروز تهران محسوب مي‌شوند نيز در فاصله اوايل دهه 40 تا 60 ساخته شدند. با مقايسه اين سه دوره زماني برج‌سازي مشخص مي‌شود: بلندمرتبه‌سازي طي 10 سال اخير در شرايطي تشديد شد که بازار مسکن به لحاظ شدت و ماندگاري رکود، با بيشترين ريزش در حجم سرمايه‌گذاري‌هاي ساختماني و همچنين کاهش قيمت مسکن مواجه شد.
در فاصله سال‌هاي 84 تا 94، دو سيکل کامل رونق و رکود در بازار مسکن اتفاق افتاد که حدود نيمي از اين دهه به رکود گذشت. در سال‌هاي 87 و 88 قيمت واقعي مسکن به ترتيب 12 و 17 درصد ريزش کرد و باعث کاهش 14 و 43 درصدي حجم صدور پروانه ساختماني در تهران شد و در سال‌هاي 92 تا 94 نيز با کاهش 26 درصدي قيمت واقعي آپارتمان، تيراژ ساخت و ساز 75 درصد ريزش کرد. اين ميزان افت فعاليت‌هاي ساختماني نسبت به دوره‌هاي زماني قبل، کم‌سابقه بوده است و اين رکود سبب شد رکورد بلندمرتبه‌سازي رقم بخورد.
رونق برج‌سازي در رکود سال‌هاي اخير، از سه عامل مرتبط با اقتصاد شهر تهران و اقتصاد بازار ساخت و ساز نشات مي‌گيرد. طي اين سال‌ها با تصويب کاهش 100 کيلومتر مربعي مساحت محدوده شهر تهران از حدود 700 کيلومتر مربع به حدود 600 کيلومتر مربع، «فضاي فيزيکي در سطح» براي ساخت و ساز «محدود» شد اما «رشد جمعيت متقاضي مسکن» در پايتخت، نياز شهر به ساخت و ساز را افزايش داد. هرچند برج‌‌سازي در اين سال‌ها نوعي انحراف ساختماني در پاسخ به تقاضاي هدف تلقي مي‌شود اما عمده مجوزهاي ساختماني در اين مدت به دليل نياز بازار صورت گرفت.
از طرفي، رشد هزينه‌هاي اداره شهر تهران که باعث افزايش بودجه سالانه شهرداري با شيب تند شد -مبلغ بودجه شهرداري در 10 سال اخير تقريبا 20 برابر شده و از حدود 900 ميليارد تومان به نزديک 18 هزار ميليارد تومان رسيده است- نياز مديريت شهري به «درآمدزايي بيشتر» از محل عوارض ساخت و ساز را افزايش داد. در نتيجه از آنجا که رکود مسکن به کاهش عوارض ساختماني از ساخت و سازهاي معمولي منجر شد، مسيرهاي صدور مجوز براي برج‌سازي هموار شد. علاوه بر اين 2 عامل، زيان شرکت‌هاي ساختماني از تعطيلي بازار در رکود در نقش عامل سوم، باعث شد شهرداري و سازنده‌ها به راهکار مشترک براي خروج از اين وضعيت برسند و بازار برج‌سازي را تقويت کنند.
رونق ساخت بلندمرتبه‌ها سبب مي‌شود مديريت شهري از محل حجم به مراتب کمتري از پروانه‌هاي ساختماني -در مقايسه با پروانه ساختمان‌هاي معمولي در دوره رونق- به حداقل منابع مالي موردنياز دست پيدا کند و سازنده‌ها نيز با افزايش تعداد طبقات، هزينه‌هاي ساخت و قيمت زمين را سرشکن کنند و از سود بالاتري نسبت به ساخت و ساز معمولي، بهره‌مند شوند. طبق اطلاعات رسمي مديران شهرداري تهران، درآمدهاي حاصل از عوارض ساخت و ساز، حداقل 50 درصد کل بودجه سالانه را تشکيل مي‌دهد.
بازار برج‌سازي در دوره رکود مسکن اگرچه ناجي سرمايه‌گذاران محسوب مي‌شود اما در همه 5 دهه اخير، بلندمرتبه‌سازي، بدون ضوابط و نقشه راه واحد و بالادست انجام شده و تبعاتي را به لحاظ فاکتورهاي زيست‌محيطي، اجتماعي، جمعيتي و حتي اقتصادي متوجه شهر کرده است. مديريت شهري پايتخت براي کاهش وابستگي به درآمدهاي ساختماني دو درخواست شامل «تخصيص سهمي از ارزش افزوده فعاليت‌هاي اقتصادي در شهر به بودجه شهرداري در قالب ماليات‌هاي محلي» و همچنين «واقعي‌شدن هزينه خدمات شهري در حال ارائه به شهروندان» را مطرح مي‌کند.
در مقابل، شوراي‌عالي شهرسازي نيز بر کنترل هزينه‌هاي جاري و طبقه‌بندي هزينه‌هاي عمراني در شهرها براي کاهش اين وابستگي مخرب، تاکيد دارد. در اين ميان، يک مسوول در معاونت شهرسازي و معماري وزارت راه و شهرسازي از نظارت سه لايه بر کميسيون‌هاي ماده 5 شهرها که در بين سازنده‌ها به اتاق تغييرکاربري شهرت پيدا کرده‌اند، خبر داد.
دور تند برج‌سازي
بررسي آمار ساخت‌وسازهاي بلندمرتبه پايتخت طي پنج دهه گذشته نشان مي‌دهد: تاکنون از مجموع 920 هزار قطعه ملکي تهران براي 979 پلاک مجوز بلندمرتبه‌سازي (بيش از 12 طبقه) از سوي شهرداري تهران صادر شده است.
از اين تعداد معادل 343 مجوز برج‌سازي در سه دهه 40 و 60، تعداد 230 ساختمان بلندمرتبه در دهه 70 و 406 برج در 10 سال اخير در پايتخت ساخته شده‌اند.
بررسي مسير صدور مجوزهاي بلندمرتبه‌سازي در اين سه دوره حاکي از آن است که علاوه بر آنکه طي دوره اخير نسبت به دهه‌هاي گذشته تمايل به ساخت وسازهاي بلندمرتبه با شتاب بيشتري همراه شده‌است و اگرچه در سه‌دوره ابتدايي يعني طي دهه‌هاي 40 تا 70 صدور مجوزهاي برجسازي فارغ از هرگونه قاعده قانوني بوده است اما در 10 سال اخير بي‌قاعدگي‌هاي قبل در ساخت‌وسازهاي بلندمرتبه، با عبور از کانال کميسيون ماده پنج به يک شکل وجهه قانوني به خود گرفته و سبب شده است تا شهر در خدمت برج‌سازان قرار گيرد، به اين معنا که به جاي آنکه مجموعه شوراي عالي شهرسازي و مديريت شهري تهران، با تدوين نقشه واحد براي نحوه بلندمرتبه‌سازي برج‌سازها را ملزم به تطبيق خود با ضوابط بالادست کنند؛ در عمل مقررات طرح تفصيلي را براي تامين خواسته بلندمرتبه‌سازها به‌صورت موردي تغيير داده‌اند.
اين در حالي است که مطابق با بررسي‌هاي انجام شده ساير کلان‌شهرهاي توسعه‌يافته دنيا که اغلب رشد عمودي پيدا کرده‌اند اگر هم ظرفيت محدودي در ساخت‌وسازهاي بيش از 12 طبقه نداشته باشند عموما براساس يک الگوي مصوب در پهنه‌هاي مشخص شهري به ساخت‌وسازهاي بلندمرتبه اقدام کرده‌اند.
اما آنچه از پيش‌نويس ارائه شده به مراجع فرادست درخصوص ضوابط بلندمرتبه‌سازي در تهران به‌دست مي‌آيد آن است که بنايي براي محدوديت ساخت‌وسازهاي بيش از 12 طبقه در کل پهنه‌هاي شهري وجود ندارد. ضمن آنکه بلندمرتبه‌هاي فعلي در تهران عمدتا در مناطقي قرار دارد که در نقشه پيش‌نويس ضوابط بلندمرتبه، محدوده‌هاي غيرمجاز براي برج‌سازي شناخته شده‌اند.
کارشناسان شهري يکي از علل شتاب گرفتن صدور مجوزهاي بلندمرتبه‌سازي در دهه اخير را که در مقايسه با دهه 70 نزديک به دو برابر (معادل 76 درصد) رشد داشته است؛ وابستگي بخش زيادي از منابع درآمدي مديريت شهري به درآمدهاي ناپايدار به ويژه انواع عوارض ساختماني مي‌دانند که عاملي براي سوق دادن مديران به صدور مجوزهاي بلندمرتبه در سال‌هاي اخير شده است.
شواهد آماري و عيني نيز اين موضوع را تاييد مي‌کند. به ويژه آنکه در 10 سال اخير بروز دو دوره سيکل تجاري در بازار مسکن (دوره‌هاي رکود و رونق) با افت و خيز به مراتب بيشتري در قيمت مسکن و تيراژ ساخت‌وساز نسبت به دهه‌هاي گذشته همراه بوده است. طي 10 سال گذشته مطابق با آمار رسمي، يک‌بار در سال 86 قيمت اسمي مسکن در پايتخت معادل 80 درصد نسبت به سال قبل از آن و بار ديگر، در سال 91 معادل 45 درصد در مقايسه با سال 90 جهش کرد. در مقابل، با رکود شديد در سال 88 قيمت اسمي مسکن معادل 10‌درصد افت داشت و در سال‌هاي 93 و 94 نيز رشد قيمت مسکن به صفر رسيد.
نکته مهم آنکه دوره رکود اخير نسبت به رکود دوره‌هاي گذشته، مدت زمان بيشتري (بيش از دو سال) طول کشيد. بررسي آمار ساخت‌وساز نيز شدت افت تيراژ ساختماني را در دوره 10 ساله اخير نشان مي‌دهد.براساس آمار رسمي دفتر اقتصاد مسکن در سال 88 همزمان با افت 10 درصدي قيمت مسکن، تيراژ ساخت وساز در تهران نسبت به سال 87 به نصف رسيد.
همچنين در سال 93 نيز ساخت‌وساز بيش از 50 درصد در مقايسه با مدت مشابه سال قبل از آن افت داشت. اين در حالي است که قبل از دهه اخير شدت افت و خيز قيمت مسکن و تيراژ ساخت‌وساز بوده است. از اين رو به نظر مي‌رسد به دليل وابستگي حداقل نيمي از منابع اداره پايتخت (تقريبا نيمي از بودجه چند هزار ميلياردي سالانه در سال‌هاي اخير) به درآمدهاي ساختماني در دوره‌هاي رکود ساخت‌وساز و کاهش صدور مجوزهاي ساختماني موجب شد تا مديران شهري کاهش تعداد پروانه‌هاي ساختماني را از محل صدور مجوز براي پروژه‌هاي ساختماني بلندمرتبه جبران کند.
از سوي ديگر شواهد عيني همچون ادامه فعاليت تاورکرين‌ها در سطح شهر حتي در دوره‌هاي رکود ساختماني نشان از ادامه ساخت‌وساز در بخش بلندمرتبه‌ها دارد. طي سه سال اخير محل قرارگيري تاورکرين‌ها تغيير کرده و به گودبرداري‌هاي عميق براي احداث بناهاي بالاي 12‌تا 15 طبقه منتقل شده که نشان‌دهنده وضعيت عادي برج‌سازي در شرايط غيرعادي (رکود) بازار مسکن است. همچنان که بررسي مجوزهاي بلندمرتبه‌سازي صادر شده طي دو سال 91 و 92 نشان مي‌دهد مجموعا 94 مجوز بلندمرتبه (بين 12 تا 30 طبقه) در شهر تهران از طريق کميسيون ماده پنج صادر شده است. از مجموع مجوزهاي صادر شده نيز بيش از 90 درصد آنها در 6 منطقه شمالي شهر تهران بوده است.
با اين ديدگاه کارشناسان شهري معتقدند که هر دو بخش «دخل» و «خرج» شهرداري‌ها مورد نظارت قرار گيرد. مسعود حمزه‌اي، مدير کل دفتر نظارت طرح‌هاي توسعه و عمران وزارت راه وشهرسازي با اشاره به اشکالات موجود در نحوه درآمدزايي شهرداري‌هاي کشور معتقد است: موضوع فقط هزينه‌ درآمد شهرداري‌ها نيست. مساله چگونگي خرج کردن هم هست.
از يکسو شهرداري‌ها بايد به شوراي شهر و از سوي ديگر شوراي شهر به مردم و به يک جايگاه قانوني پاسخگو باشند. نحوه هزينه‌کرد شهرداري‌ها از اين جهت بايد مورد توجه قرار گيرد که به‌عنوان مثال شهرداري‌هايي در کشور وجود دارند که طي سه يا چهار سال اخير جمعيت پرسنل زيرمجموعه آنها متجاوز از شش برابر شده است. افزايش چند برابري نيروهاي استخدامي شهرداري، هزينه‌هاي سربار بيشتري را به شهرداري‌ها تحميل مي‌کند. اگر هزينه‌کرد شهرداري‌ها مورد توجه قرار نگيرد و به‌طور ادامه‌دار در تمامي شهرها اتوبان صدرهايي ساخته شوند که ضرورت احداث آنها به تصويب مراجع قانوني ذي‌ربط نرسيده باشد، چاه بزرگي از خرج شهرداري به وجود مي‌آيد که هر اندازه درآمد به شهرداري تزريق شود اين چاه پر نخواهد شد.
حمزه‌اي يکي از مسيرهاي جايگزين وابستگي به عوارض ساخت‌وسازهاي بلندمرتبه براي تامين درآمد اداره شهر را کنترل نحوه هزينه‌کرد شهرداري‌ها دانست و گفت: به نظر مي‌رسد در بسياري از موارد بودجه ارائه‌شده به شوراهاي شهر جهت تصويب به شکل نمايشي است. چراکه شهرداري‌هاي کشور با توجه به الزاماتي که شوراي شهر در تدوين بودجه تعريف مي‌کنند که به‌عنوان مثال بودجه جاري شهر نمي‌تواند از يک درصدي نسبت به کل بودجه اضافه شود، ابتدا يک بودجه صوري را به شورا ارائه مي‌دهند اما در نهايت از آنجا که نمي‌توانند درآمدهاي قانوني پيش‌بيني‌شده در قالب بودجه را کسب کنند سهم بودجه جاري را افزايش مي‌دهند.
 به گفته وي در عملکرد بسياري از بودجه‌هاي شهرداري‌هاي کشور مشاهده مي‌شود که سهم بودجه جاري در پايان سال از 30 درصد به 60 درصد بودجه کل افزايش پيدا کرده است. او ادامه داد: به همين دليل از طريق کنترل سيستمي مي‌توان علاوه بر دخل، نحوه هزينه‌کرد بودجه شهرداري‌هاي کشور را تحت نظارت قرار داد تا ميزان وابستگي به درآمدهاي اين چنيني کاهش پيدا کند.او به سه محور هزينه‌اي شهرداري‌ها اشاره کرد و افزود: محور اول هزينه‌اي بخش‌هايي از شهرداري هستند که خودشان به تنهايي درآمد کسب مي‌کنند و از اين مسير در پرداخت هزينه‌ها خودکفا هستند. به‌عنوان مثال سازمان بهشت زهرا از طريق فروش قبر هزينه‌هاي خود را تامين مي‌کنند.محور دوم هزينه‌هاي تحميلي شامل بودجه جاري، حقوق پرسنل، آب و برق و... است که شهرداري‌ها مجبور به پرداخت آنها هستند.
او تصريح کرد: محور سوم بخشي است که صرف امور عمراني و آباداني شهري مي‌شود و نهايتا در صورت اجراي درست به بهبود وضعيت شهر منجر مي‌شود. بنابراين يکي از اصول اوليه براي نظارت بر نحوه هزينه‌کرد درآمدها، تفکيک سه بخش هزينه‌اي از يکديگر و هزينه‌کرد درآمد در محل اصلي و تعريف‌شده در بودجه است. او با تاکيد بر اينکه اين تعادل مي‌تواند از طريق ايجاد صندوق‌هاي مختلف هزينه‌هاي مجزا اجرايي شود، اظهار کرد: مي‌توان با تصويب يک طرح، صندوق‌هاي مجزايي براي بخش‌هاي مختلف دخل و خرج شهرداري‌ها تعريف کرد که به جاي تمرکز درآمدها در يک خزانه، درآمدهاي هر محل در يک بخش مشخص و تعريف‌شده خرج شود.
به‌عنوان مثال درآمد حاصل از صدور مجوزهاي برج‌سازي مي‌تواند در يک صندوق جمع‌آوري شود و در مقابل در بخش ايجاد فضاهاي سبز هزينه شود.او با بيان اينکه برخورد با حجم تخلفات شهرسازي در دوره‌هاي گذشته در اين دوره زمانبر است، عنوان کرد: با وجود آنکه کميسيون ماده پنج يک جايگاه قانوني است اما ورود اين کميسيون به حل موردي پرونده‌هاي ساختماني در دوره‌هاي گذشته از ديدگاه شوراي عالي شهرسازي به‌عنوان نهاد فرادست محل اشکال است، چراکه تصميم‌گيري بر روي يک پلاک به راحتي ممکن است به حقوق ساير شهروندان لطمه بزند.
به گفته وي در دوره‌هاي گذشته مواردي وجود داشت که بررسي يک پرونده ساختماني در کميسيون ماده پنج بدون اجماع نظر کارشناسي و بررسي اثرات اين تصميم بر جمعيت‌پذيري آن منطقه انجام مي‌شد.
سه بعد نظارتي بر کميسيون ماده پنج
مدير‌کل دفتر نظارت طرح‌هاي عمران و توسعه وزارت راه و شهرسازي گفت: در حال حاضر بر تصميمات کميسيون ماده پنج از سه جنبه نظارت مي‌شود. جنبه اول آنکه تصميمات اين کميسيون خلاف قوانين و مقررات جاري کشور نباشد. اگر باشد با مراجع عالي مکاتبه و به شکل فوري متوقف مي‌شود. دوم آنکه اين تصميمات برخلاف ضوابط و مقررات مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري نباشد. اين جنبه نظارتي با توجه به اختيارات قانوني شوراي عالي شهرسازي است.
يکي از دلايل ورود به مباحث شهرسازي در شهر مشهد نيز با توجه به همين اختيار قانوني بود. همچنين نظارت بر بحث رويه‌هاي قانوني که در گردش کار کميسيون، کارگروه‌هاي شکل‌گرفته بايد رعايت شود. مثلا فرض کنيد در آيين‌نامه نحوه بررسي طرح و توسعه آمده است که دستور کار و مصوبات کميسيون ماده پنج، ابتدا بايد در کميته فني مرکب از نمايندگان فني آنها مورد بررسي قرار بگيرد و بعد در کميسيون اصلي بررسي شود. به تعبير ديگر اگر با تصميمي مواجه شويم که براي بررسي به کميته فني نرفته است، متوقف مي‌کنيم.
حمزه‌اي تاکيد کرد: سومين جنبه نظارتي بر تصميمات کميسيون ماده پنج نيز از اين جهت است که چنانچه تصميمات اين کميسيون با اساس طرح جامع شهر مربوطه مغايرت داشته باشد بايد به تصويب مرجع بالادست برسد و در صورت مجوز شوراي‌عالي شهرسازي امکان عملياتي شدن اين تصميم وجود دارد.