3 گام تا تعديل سهم زمين در قيمت مسكن

درگفت وگوي «تعادل» با رييس گروه سياست گذاري مسكن دانشگاه علم و صنعت مطرح شد گروه راه و شهرسازي زهره علامي اگرچه به گفته وزير راه و شهرسازي 60 درصد از ارزش ملك در كلان شهرها به قيمت زمين و حدود 50 درصد از قيمت مسكن در شهرهاي بزرگ و كوچك به بهاي زمين وابسته است، اما با وجود اين نه تنها سياست گذاري ويژه يي براي كاهش قيمت زمين مشاهده نمي شود بلكه دولت در بحث احتكار زمين و بلا استفاده ماندن زمين هاي باير و موات در كلان شهرها و اجراي قانون ماليات زمين هاي شهري نيز گام هاي كم اثري برداشته است و مجموع اين موارد موجب شده كه درحوزه زمين شهري، وضعيت نابساماني را تجربه كنيم. دراين ميان، كارشناسان اقتصادي راهكارهاي متفاوتي را براي ساماندهي وضعيت كنوني زمين شهري پيشنهاد مي دهند. برخي معتقدند بايد زمين رايگان دراختيار سازندگان و متقاضيان ساخت و ساز قرارگيرد تا بدين طريق با كاهش قيمت زمين، ارزش واحد مسكوني نيز افت كند اما عده يي ديگر بازسازي بافت هاي فرسوده را بهترين راهكار براي كلان شهرها مي دانند و معتقدند كه طرح احياي اين بافت ها بهتر از واگذاري زمين در حاشيه شهرها و گسترش حومه نشيني است. فرهاد بيضايي، رييس گروه سياست گذاري مسكن دانشگاه علم و صنعت از آن دسته كارشناساني است كه اجراي چند سياست را براي كاهش قيمت زمين و بهبود بازار مسكن پيشنهاد مي دهد، وي درگفت وگو با «تعادل» با اشاره به نبود استراتژي مشخص درحوزه زمين به طرح پيشينه اجراي سياست هاي متفاوت از ابتداي قاجار تاكنون مي پردازد. اين كارشناس ارشد مسكن كه تحقيقات متعددي درحوزه زمين شهري داشته است، مي گويد: تمام مشكلات ايجاد شده در حوزه زمين مربوط به نبود شفافيت اطلاعات است و اگرچه از دوره پهلوي دوم بحث شفافيت زمين مطرح شده و نياز به اين موضوع احساس شده است و برهمين اساس طرح كاداس دردستوركار قرارگرفته اما اين طرح با وجود گذشت 5 دهه هنوز به سرانجام نرسيده است و توصيه مي كند با اجراي سه سياست توزيع زمين شهري، بازتوزيع و دريافت ماليات و به تبع آن كنترل تقاضاهاي سرمايه يي درحوزه زمين شرايط مناسبي را در بازار املاك ايجاد كنيم كه براساس آن قيمت زمين در ارزش مادي ملك و همچنين قيمت تمام شده مسكن كاهش يابد. با وجود اهميت حوزه زمين دربخش مسكن، افزايش بي حد و حصر قيمت زمين و عدم رعايت قوانين مربوط به اين حوزه تاكنون، نشان مي دهد كه سياست گذاري درستي در اين زمينه صورت نگرفته است. شما قوانين مربوط به حوزه زمين شهري درايران را چگونه ارزيابي مي كنيد؟
 مساله اصلي در حوزه سياست هاي زمين، دخالت هايي است كه از زمان قاجار در واگذاري زمين وجود داشته است، در واقع از آن زمان تاكنون مالكيت زمين اغلب به افراد صاحب نفوذ، شاهزاده ها و افراد خاص واگذار مي شده و همين مساله توزيع و گردش زمين را بين اقشار مختلف جامعه محدود مي كرده است، اين روند تا ابتداي دوره پهلوي ادامه يافت و همچنان اغلب زمين هاي واگذار شده مربوط به افراد خاص و صاحب نفوذ بود. اما عرضه محصول زمين در دوره هاي بعد با اجراي طرح هاي شهري در دهه 30 و40 شمسي تشديد شد چون اين طرح ها محدوده شهر را تحديد مي كرد و ساخت و ساز بايد درچارچوب جغرافياي مورد نظر انجام مي شد و زمين هايي كه درمحدوده مورد نظر بودند داراي مالكان مشخص بودند و در اين ميان چنين فرآيندي كه عرضه زمين را محدود مي كرد در كنار سياست هايي كه موجب افزايش تقاضا درحوزه مسكن مي شد (مثل بهبود وضعيت بهداشتي و سلامت در دوره پهلوي كه افزايش جمعيت را به همراه داشت و سياست هاي اقتصادي كه پس از اجرايي شدن موجب افزايش جمعيت شهرها شد مانند سياست اصلاحات ارضي و همچنين توسعه صنعتي از برنامه چهارم به بعد) موجب افزايش مهاجرت به شهرها و به تبع آن رشد تقاضا براي بهره گيري از زمين شهري شد. علاوه بر اجراي طرح هاي شهري و سياست هاي افزايش تقاضا آيا عامل ديگري در افزايش قيمت زمين طي سال هاي گذشته اثرگذاربوده است؟
 عامل سومي كه درحوزه زمين شهري موثر بود و موجب افزايش قيمت آن شد بحث درآمدهاي نفتي و افزايش نقدينگي به واسطه رشد اين درآمدها بود، با توجه به وجود بيماري هلندي در اقتصاد ايران، با افزايش درآمدهاي نفتي نقدينگي به سمت بازارهاي سرمايه يي از جمله زمين سوق پيدا مي كند، پس مي توان اينگونه نتيجه گرفت كه عرضه محدود زمين شهري، افزايش تقاضا براي زمين شهري ناشي از مهاجرت و بهبود شاخص سلامت و همچنين وجود تقاضاهاي دلالي و سرمايه يي در حوزه زمين موجب افزايش نگاه تجاري به حوزه زمين شد و آن را به عنوان كالايي سرمايه يي معرفي كرد و موجب شد كه سهم زمين هم در حوزه مسكن و هم اقتصاد افزايش يابد چون ارائه خدمات و توليد به زمين وابسته است و همه اين موارد موجب مي شد كه قيمت كالا و خدمات در اقتصاد افزايش يابد. سياست گذاري هاي حوزه زمين شهري پس از انقلاب اسلامي چگونه دنبال شد؟ فرآيند ذكرشده درباره زمين شهري و واگذاري آن در دهه 60 شكل ديگري به خود گرفت و تاحدودي مسير سياست هاي ارائه شده دراين زمينه دچار تغيير و تحول شد. به عنوان نمونه با توجه به آنكه يكي از مشكلات و عوارض نگاه تجاري به زمين، احتكار اين كالا و بلا استفاده ماندن زمين هاي شهري بود، در ابتداي انقلاب توجه ويژه يي به عرضه زمين شد (قانون زمين شهري مصوب و پس ازآن هم دواصلاحيه در سال هاي بعد تصويب شد) قانون زمين شهري علاوه بر بحث درباره عرضه زمين، كنترل تقاضاهاي سرمايه يي و سوداگري را مورد هدف قرار مي داد و زمين هاي موات و باير كه در اختيار افراد حقيقي و حقوقي قرار داشت و امكان استفاده و آباداني آنها وجود نداشت را به دولت واگذار مي كرد. درواقع براساس اين قانون، يك بخش از اين زمين ها تفكيك شده و دراختيار صاحب زمين قرار مي گرفت و بقيه بخش ها را دولت متصرف مي شد و به متقاضيان فاقد زمين شهري واگذارمي كرد، اين مساله در دهه شصت موجب شد نگاه جدي از طرف سرمايه داران به حوزه زمين از ميان برود و عرضه زمين به صورت موازي موجب شد كه سهم زمين در قيمت تمام شده مسكن كاهش يابد اين عامل، فرآيند توليد وعرضه مسكن را افزايش داد و براي نخستين بار در دهه 60 رشد توليد مسكن از رشد خانوار پيشي گرفت. اين فرآيند ادامه داشت تا سال 71 و ازسال 72 ،سه اتفاق رخ داد و مديريت وزارت مسكن دچار تغيير و تحول شد و با آمدن آقاي آخوندي سياست هاي جديد و متفاوتي در دستور كار اين وزارتخانه قرارگرفت واجرايي شد، نخستين مساله اين بود كه قانون زمين شهري كه قانوني ثانويه بود و بايد در دوره هاي 5 ساله تمديد مي شد و در سال 72 نيز بايد دوره جديد آن ادامه مي يافت (زيرا درسال 71 دوره دوم پنج ساله آن به پايان رسيده بود) اما اجرايي نشد و از طرف دولت درخواستي براي تمديد اين قانون ارائه نشد كه اين موضوع موجب كاهش عرضه زمين شد، نكته دوم اينكه براساس برنامه توسعه اول كه دقيقا در سال 72 تصويب شد دولت موظف بود كه زمين را همچون سال هاي گذشته دراختيار مردم قرار ندهد و زمين بايد مطابق با شرايط منطقه و اصول كارشناسي، قيمت گذاري مي شد و به فروش مي رفت. در واقع از سال 72 ،مسكن به عنوان يك نهاده توليد به صورت يك منبع درآمد تغيير ماهيت داد و دوباره نگاه تجاري به مسكن پس از انقلاب تشديد شد، اين فرآيند تا سال 86 ،ادامه پيدا كرد و زمين به قيمت منطقه يي و روز به عنوان منبع درآمد به فروش رفت و اين مساله موجب شد كه متقاضيان مسكن هزينه هاي زمين را پرداخت كنند و قيمت زمين در ارزش نهايي مسكن روزبه روز افزايش يافت و اين فرآيند عرضه محدود زمين تاكنون نيز ادامه داشته است و تعادل حجم مناسب عرضه با تقاضاي مسكن پس از دهه 60 ديگر رخ نداد البته از سال 86 و دردوره دولت نهم و دهم كه عرضه زمين به صورت رايگان صورت گرفت كه سياستي جدا ازنگاه تجاري به زمين اجرايي شد. اما عامل اصلي كه در حوزه كلان شهرها در دهه هفتاد به موازات كاهش عرضه زمين اجرايي شد اقدام شهرداري ها در بحث تراكم فروشي بود كه موجب افزايش تقاضا درحوزه مسكن شد اين مساله در كنار عدم عرضه مناسب زمين و نگاه تجاري دولت به سرمايه يي شدن زمين به رشد دلالي و سوداگري دراين حوزه كمك كرد و اين فرآيند همچنان ادامه نيز دارد اما اجراي طرح مسكن مهر در برخي مناطق و شهرها چون با سياست عرضه زمين همراه بود تا حدودي باعث كنترل قيمت زمين در اين مناطق شد اما دركلان شهرها چون عمدتا طرح مسكن مهر اجرايي نشد و سياستي براي افزايش عرضه زمين وجود نداشت و نيازهاي متقاضيان و ساكنان شهرهاي بزرگ و كلان شهرها در شهرهاي جديد و اقماري اطراف پاسخ داده مي شد بنابراين سياست مسكن مهر نتوانست درزمينه كنترل قيمت زمين حوزه شهرهاي بزرگ و كلان شهرها موفق عمل كند. به عبارت ديگر همان گونه كه طرح مسكن مهر در دستوركاربود همچنان فرآيند تراكم فروشي شهرداري ها كه موجب افزايش قيمت زمين مي شد، ادامه داشت اين مجموع سياست هايي است كه درحوزه زمين موثر بوده و در 60 سال گذشته موجب شده زمين به عنوان كالايي سرمايه يي مطرح در حوزه اقتصادي ايران شود. باتوجه به پيشينه يي كه شما درباره حوزه زمين مطرح كرديد، سياست هاي مناسبي در اين زمينه اجرايي نشده است و اگر عملياتي شده يا كوتاه مدت بوده يا نتوانسته تاثير چنداني بر وضعيت نابسامان اين حوزه داشته باشد، پيشنهاد شما براي بهبود شرايط موجود چيست و چگونه مي توان در نگاه تجاري به زمين اصلاحاتي ايجاد كرد؟ براي اصلاح شرايط موجود و كنترل قيمت زمين بايد سياست هاي متفاوتي را مدنظر قرار داد، سياست هاي توزيعي كه براساس آن در مناطقي كه كمبود زمين وجود دارد و متقاضي براي خريد يا رهن و اجاره واحد مسكوني و همچنين براي ساخت و عرضه وجود دارد، بايد زمين شهري عرضه شود بايد برنامه ريزي دقيقي از سوي مسوولان وزارت راه و شهرسازي صورت بگيرد و پهنه ها و محدوده هايي كه مي توان در آن محدوده ها زمين شهري اختصاص داد با برنامه يي ويژه، زمين شهري را به متقاضيان ساخت و توليد واحد مسكوني عرضه كرد. ضمن اينكه بايد محدوديت هايي مانند عدم تعرض زمين شهري به پهنه هاي مربوط به زمين هاي كشاورزي، فضاي سبز و... مشخص شود و زمين هاي شهري كه در 3 گام تا تعديل سهم زمين در قيمت مسكن  زمين شهري را به متقاضيان ساخت و توليد واحد مسكوني عرضه كرد. ضمن اينكه بايد محدوديت هايي مانند عدم تعرض زمين شهري به پهنه هاي مربوط به زمين هاي كشاورزي، فضاي سبز و... مشخص شود و زمين هاي شهري كه در طرح هاي توسعه شهرها قراردارند شناسايي شده و در اختيار سازندگان و انبوه سازان قرارگيرند به صورتي كه دولت مانند دهه 60 نگاه تجاري به حوزه زمين نداشته باشد البته ناگفته نماند كه اگر دولت هزينه آماده سازي را پرداخت مي كند، بايد اين هزينه از مردم دريافت شود و مبلغ ديگري از متقاضيان دريافت نشود. در واقع قيمت زمين بايد صفر باشد زيرا دولت هزينه يي براي اين زمين ها متقبل نشده است، اجراي اين سياست مي تواند دركاهش قيمت تمام شده زمين هم درحوزه مسكن و هم در اقتصاد مفيد باشد. دومين سياست، سياست باز توزيعي زمين، بسياري از زمين هايي كه دركلان شهرها وجود دارند به صورت باير و موات رها شدند ضمن اينكه تقريبا يكي از فعاليت هاي اقتصادي كه بسياري از نهادها و اشخاص حقيقي و حقوقي انجام مي دهند، احتكار زمين است. به عنوان مثال، شهرهاي بزرگي مانند يزد يا كرمانشاه سرشار از زمين هاي بلااستفاده و خالي هستند كه مي توان اين زمين ها را براي ساخت و ساز واحد مسكوني به مردم واگذار كرد. به دليل آنكه ميزان تقاضا براي دريافت زمين شهري در تهران بالاست، شهرداري با آشنايي به اين نياز به خوبي ازشرايط استفاده كرده و اقدام به تراكم فروشي مي كند، البته سطح زمين هاي خالي نسبت به پهنه يي كه وجود دارد بالا نيست ولي درخيلي از شهرهاي بزرگ سطح زمين هاي خالي بالاست كه بايد نظام بازتوزيع زمين دراين شهرها اجرايي شود البته درحوزه زمين بايد اقدامات ديگري نيز صورت گيرد به عنوان نمونه درسال 87 كه قانون حمايت از توليد به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد دريافت ماليات از زمين هاي باير و موات در دستوركار قرارگرفت اما تاكنون و با وجود گذشت 8 سال، اين قانون هنوز اجرايي نشده است و دولت نهم و دهم و حتي يازدهم برنامه يي براي عملياتي شدن اين قانون نداشته اند در واقع هنوزآيين نامه اجرايي تدوين نشده و نحوه دريافت ماليات مشخص نشده و همين موضوع موجب شده كه اجراي قانون درهاله يي ازابهام باشد. دراين ميان نكته يي كه بايد مدنظرقراربگيرد اين است كه در سياست بازتوزيع زمين بحث بافت هاي فرسوده و اسكان هاي غيررسمي (اين مناطق در اطراف شهرها وجود دارد) مطرح است كه از اين حيث بسياري از كلان شهرها موقعيت مناسبي براي اجراي نظام بازتوزيع زمين دارند و با ساماندهي بافت هاي فرسوده بسياري ازاين زمين ها آزاد شده و درراستاي ساخت و ساز و توليد واحد مسكوني يا ساخت مكان ها و فضاهاي عمومي دراختيار شهرداري ها و وزارت راه و شهرسازي مورد استفاده قرارگيرد.
باتوجه به نبود زمين هاي شهري باير و موات درتهران بايد كدام يك از اين سياست ها مورد توجه قرارگيرد زيرا تقاضا براي ساخت و خريد مسكن دراين كلان شهر بالاست؟ در تهران درحوزه سياست زمين بايد استراتژي بازتوزيع زمين در بافت هاي فرسوده و اسكان غيررسمي بايد مورد توجه قرارگيرد زيرا ميزان زمين هاي باير و موات دراين شهر چندان قابل توجه نيست و بهترين راهكار بازسازي و احياي بافت فرسوده اين شهراست. به نظر شما علاوه بر سياست عرضه زمين رايگان و همچنين بازتوزيع زمين، دريافت ماليات از زمين شهري مي تواند در ساماندهي شرايط كنوني اين حوزه موثرباشد؟ بله، سياست سومي كه مي تواند در ساماندهي وضعيت نابسامان زمين شهري موثر باشد، دريافت ماليات از زمين هاي باير و موات است كه يك سياست كنترلي است و به شكل دريافت ماليات هايي است كه معاملات حوزه زمين را مورد هدف قرارمي دهند، اين موضوع تقاضاهاي سرمايه يي دراين حوزه را كاهش مي دهد ضمن اينكه بخشي از اين ماليات ها مي تواند به شكل درآمدهاي پايدار شهري در اختيار شهرداري ها قرارگيرد تا شهرداري ها ديگر نيازي به فروش تراكم ساختماني نباشند. در واقع اگر به سه سياست توزيع زمين شهري، بازتوزيع و دريافت ماليات و به تبع آن كنترل تقاضاهاي سرمايه يي درحوزه زمين دقت كنيم با شرايط مناسبي دربازار زمين مواجه شويم كه قيمت زمين در ارزش مادي ملك و همچنين قيمت تمام شده مسكن كاهش مي يابد.
اجراي اين سه سياست نياز به چه پيش زمينه هايي دارد وآيا عملياتي شدن اين سياست ها دركوتاه مدت امكان پذير است؟ تعدادي از اين سياست ها نياز به هماهنگي دولت و وزارت راه و شهرسازي دارد و فعاليت هايي درون بخشي است مانند عرضه زمين وهمچنين سياست هاي بازتوزيع زمين، اما بخش دريافت ماليات كه مربوط به شهرداري ها بوده و ماليات بر زمين هاي باير و موات است كه فقط دراختيار شهرداري ها قراردارد و تنها درعملياتي شدن اين بخش نياز به همكاري و هماهنگي شهرداري ها با سازمان هاي موازي وجود دارد اما ساير موارد نياز به هماهنگي چنداني ندارد و سازمان امورمالياتي و وزارت راه و شهرسازي با همياري هم مي توانند آن را اجرايي كنند، درواقع عملياتي شدن آن وابسته به قوه مجريه است كه اگر اراده مناسبي براي ساماندهي حوزه زمين و مسكن داشته باشد به آساني مي تواند اين اقدامات را انجام دهد. به نظر شما مشكلات و مسائل ايجاد شده در حوزه زمين (افزايش قيمت، احتكارزمين، نگاه دلالي و واسطه گري و...) ناشي از چيست؟ علاوه بر نبود سياست هاي مناسب و كاربردي چه عاملي به وضعيت نابسامان زمين شهري دامن زده است؟ تمام مشكلات ايجاد شده درحوزه زمين مربوط به نبود شفافيت اطلاعات است و اگرچه از دوره پهلوي دوم بحث شفافيت زمين مطرح شده و نياز به اين موضوع احساس شده است و برهمين اساس طرح كاداس در دستوركار قرارگرفته اما اين طرح باوجود گذشت 5 دهه هنوز به سرانجام نرسيده است.
رشد تقاضاهاي سرمايه يي و فعاليت هاي سوداگري توسط افراد حقيقي و حقوقي و نهادها و سازمان هاي مختلف در بستر نبود شفافيت اطلاعات صورت گرفته است و پديده هايي مثل زمين خواري از نبود اطلاعات در حوزه زمين ناشي مي شود البته در مقاطعي دولت ها، سامانه هاي اطلاعاتي در حوزه املاك و مستغلات ايجاد كردند كه اين سامانه ها نيز مانند سامانه قوه قضاييه نيمه كاره رها شده و به نتيجه نرسيدند، در دولت نهم قراربود سامانه هوشمند املاك راه اندازي شود كه به عنوان مستند ترين سامانه اطلاعاتي درحوزه املاك و زمين شناخته شود، در دولت يازدهم نيز براساس برنامه قرار بود سامانه ملي املاك و اسكان كشور راه اندازي شود كه حتي قانون مربوط به آن نيز مصوب شد اما اقدام ويژه يي دراين زمينه صورت نگرفته است. البته معاون مسكن و ساختمان وزيرراه و شهرسازي، از راه اندازي اين سامانه در آينده نزديك خبرداده است. درشرايطي كه قوه قضاييه نزديك به 40 سال است كه اجراي طرح كاداس را دردستور كار قراردارد و هنوز اجرايي نشده است به نظرمي رسد كه راه اندازي اين سامانه نيز نياز به زمان دارد و اميدوار بود كه نبود شفافيت اطلاعات در زمينه زمين و املاك از ميان برود و شاهد بهبود مسائل مربوط به زمين و املاك باشيم و بايد رصد كنيم كه چقدر زمين در چه مناطقي نياز است و اينكه چه زمين خواري هايي رخ داده است و چه افرادي چقدر املاك در پهنه كشور دارند تا چه ميزان اين زمين ها مورد نياز است چقدر از اينها رها شده است كه اين موضوع كنترل بازار زمين را براي دولت راحت تر مي كند، البته اگر سامانه وجود نداشته باشد باز هم مي توان به ساماندهي شرايط زمين و املاك كشور اميدوار بود، اما با وجود سامانه الكترونيكي، فرآيند سازماندهي با سهولت بيشتري ادامه مي يابد اما شرايط مشكل تر مي شود و نيروي انساني بيشتري نياز است، درحالي كه با آغاز به كار سامانه همه موارد به صورت الكترونيك مورد بررسي قرارمي گيرد.